本期嘉賓

　　文志純 市人大代表、市人大法制委員會委員、北京浩天信和（長沙）律師事務所主任

　　楊建明 市政協(xié)委員、中楚律師事務所主任、湖南省律師協(xié)會副會長

　　郭潤葵 市委宣傳部副部長（兼）、市文明辦主任

　　楊建輝 市政府法制辦副主任

　　長沙晚報掌上長沙1月10日訊（全媒體記者 匡春林）勸阻不文明行為，今后將有法規(guī)來“撐腰”。今年的《政府工作報告》提出，2019年，長沙將實施文明行為促進條例，打造全國文明城市“升級版”。《長沙市文明行為促進條例（草案）》（以下簡稱《條例》）正在提請市十五屆人大四次會議審議，這是32年來長沙第一部提請人民代表大會審議的與經(jīng)濟社會生活相關的地方性法規(guī)。

　　《條例》因何出臺、有何意義、如何實施？針對市民關注的問題，昨日，長沙晚報“兩會新聞會客室”邀請了參加本次市“兩會”的人大代表、政協(xié)委員及相關部門負責人，圍繞《條例》這一正在提請審議的地方性法規(guī)，就如何形成文明行為促進工作長效機制建言獻策。

　　談背景

　　既是提升公民道德素養(yǎng)的現(xiàn)實需要

　　也是提升文明城市品質(zhì)的客觀需要

　　長沙晚報：《條例》是32年來長沙第一部提請人民代表大會審議的與經(jīng)濟社會生活相關的地方性法規(guī)。它的出臺有何重要意義？

　　郭潤葵：通過地方立法，將社會主義核心價值觀融入全市法治建設，這是貫徹落實中央和全國人大常委會要求的具體舉措，是進一步提升公民道德素養(yǎng)的現(xiàn)實需要，也是進一步提升文明城市品質(zhì)的客觀需要。

　　全面小康離不開高素質(zhì)公民的支撐，既要“倉廩實”，又要“知禮節(jié)”。行為文明是一種美德。通過立法的引領示范作用，倡導和培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德，可以促使公民的文明素養(yǎng)和公德之心與日益豐裕的物質(zhì)生活相匹配，實現(xiàn)“人”的現(xiàn)代化，避免因不文明行為引發(fā)社會悲劇，讓人民群眾過上更加和諧、更有尊嚴、更加幸福的生活。

　　2011年，長沙以排名省會城市和副省級城市第一的優(yōu)異成績，榮登第三屆全國文明城市榜首；2015年2月28日，長沙蟬聯(lián)全國文明城市榮譽稱號；2017年11月14日，長沙以優(yōu)異成績再次獲得全國文明城市榮譽稱號。

　　雖然長沙已躋身全國文明城市行列，但文明城市發(fā)展永無止境。建立文明行為促進工作制度和長效機制，既能固化長沙多年來文明城市建設的寶貴經(jīng)驗和豐富成果，也是文明城市建設走上法治化、制度化的客觀需要，同時也為新形勢下提升文明城市品質(zhì)、促進精神文明建設提供更加有力的支撐。

　　談民意

　　多次征求意見建議，發(fā)出17萬份立法調(diào)查問卷

　　長沙晚報：《條例》從起草到基本成形，經(jīng)歷了哪些過程？其設計有哪些特點？

　　楊建輝：《條例》于2018年初由市文明辦提議，被列入市人大常委會2018年的立法工作計劃?！稐l例》起草過程中，相關部門認真研究了有關法律、法規(guī)和國家政策，參考了外地的立法情況，在此基礎上形成了條例草案初稿。

　　為充分征求民意，《條例》向社會發(fā)出了17萬份立法調(diào)查問卷，對立法必要性、應當倡導和鼓勵的文明行為、應當禁止和處罰的不文明行為等開展深入細致的調(diào)查；組織開展多輪次調(diào)研，聽取多方意見，進行專題研究。

　　2018年11月26日，市政府常務會議審定了《條例》并提請市人大常委會審議。2018年12月27日，市第十五屆人大常委會第二十一次會議對《條例》進行審議。此后，市人大法制委員會綜合市人大常委會組成人員、全體市人大代表、省人大常委會法工委等多方面的意見，并按照市委常委會議要求進行了修改，形成了現(xiàn)在的《條例》。

　　文志純：《條例》目前的制度設計，體現(xiàn)了講政治、建機制、提品位三位一體的頂層制度思路。其從起草到基本成形，有三個顯著的特點：堅持科學立法，切實把握好道德與法律、不文明行為與違法行為的關系；堅持問題導向，通過廣泛調(diào)查，對社會反映強烈的不文明行為予以規(guī)范；堅持創(chuàng)建，主旨在于促進，重點是創(chuàng)新和構建全市文明行為促進機制。通過對政府及其職能部門、窗口單位、居（村）民委員會等的保障促進職責作出明確規(guī)定，構建全市文明行為促進長效機制。

　　談實施

　　倡導引導為主，彌補“硬法”不足

　　長沙晚報：隨著社會治理的理念和方式創(chuàng)新，“軟法”以及漸次形成的軟法治理機制在社會治理中發(fā)揮著越來越大的作用。研究顯示，目前國家立法中軟法條款所占比例達到了20%。與一般的調(diào)整行政法律關系的法律相比，《條例》在法律上的約束力和意義有何特點？

　　楊建明：《條例》旨在弘揚正能量，從人格層面和精神層面來塑造“人”，引導人們在守法的同時做得更好，屬于“軟法”。區(qū)別于一般的調(diào)整行政法律關系的“硬法”，即通過設置大量行政處罰等措施來糾正違法行為、依靠國家強制力來予以規(guī)范和保障的法，《條例》更多地通過倡導性、引導性條款來傳達國家的價值目標、社會的價值取向和公民的價值準則。

　　在文明行為促進方面，全國已有深圳、杭州、武漢等20余個城市出臺了相關立法，深圳等地開始探索在經(jīng)濟建設等公法領域引入柔性立法，充分發(fā)揮立法的引領示范作用，彌補“硬法”的不足。

　　雖然《條例》以倡導引導為主，但“軟法”不“軟”，《條例》通過廣泛宣傳對文明行為進行鼓勵，激發(fā)公民向上向善；通過社會監(jiān)督對不文明行為形成輿論壓力，讓行為人產(chǎn)生羞恥心；通過對禁止行為指引適用具體法律法規(guī)，告知人們對于不文明行為的法律后果；通過對特定行為實施行政處罰來形成法律震懾。

　　談創(chuàng)新

　　不做重復性規(guī)定，結合新問題新現(xiàn)象拾遺補缺

　　長沙晚報：目前，很多不文明行為實際上已有法律規(guī)范，除國家的法律法規(guī)外，長沙也已出臺《長沙市城市管理條例》《長沙市養(yǎng)犬管理條例》等多個法律法規(guī)，對一些不文明行為設置了管理措施。應如何合理處理《條例》與城管領域現(xiàn)有法律法規(guī)的關系？

　　文志純：《條例》兼具創(chuàng)造性與拾遺補缺功能。一方面，《條例》是貫穿、指導整個文明行為促進的法規(guī)，明確文明導向、樹立文明標尺，重在通過對人的引導，來促使個人行為朝正確的方向進化、發(fā)展，為提升公民文明素養(yǎng)的提供指引，為推動社會進步提供長效機制，而不是重在懲處違法行為，僅僅兼顧懲處個別具體的不文明行為。另一方面，《條例》不代替具體法規(guī)，原則上不涉及具體領域。

　　因此，在長沙針對不文明行為已有的法律規(guī)范基礎上，《條例》基本不做重復性規(guī)定。對于社會生活中產(chǎn)生的新問題、新現(xiàn)象，特別是危害程度較大、群眾反映強烈、社會關注度較高、具有本土特色的十大不文明行為，《條例》拾遺補缺、回應社會關切。例如，規(guī)范了對共享交通工具的使用和管理，規(guī)范了在公共交通工具以及室內(nèi)公共場所吸煙、霸座、干擾客運車輛駕駛員安全駕駛等行為。

　　談定位

　　應妥善處理道德與法律的關系

　　長沙晚報：《條例》列舉了很多文明行為與不文明行為。事實上，一些不文明行為，僅限于道德范疇。《條例》應如何處理好道德與法律的關系？

　　郭潤葵：《條例》立法過程中尤其注重處理好道德與法律的關系。道德層面的糾錯機制在于道德約束和輿論譴責，需要依靠內(nèi)心、良知和輿論來規(guī)范，若將道德規(guī)范全部上升為法律規(guī)范，人們將時時刻刻、隨時隨地面臨違法，這既是對社會生活的破壞，也是對法治的破壞，因此立法過程中應堅持避免法律干預社會生活過深的原則。

　　一般來說，不文明行為分兩類。一類是違法的不文明行為，只有規(guī)定了處罰措施、受懲處的行為才是違法行為，違法問題依靠處罰來解決；另一類是尚未構成違法的不文明行為，對于沒有規(guī)定處罰措施的不文明行為，不宜簡單地認為是違法行為，也就是說，即便是不文明行為，只要不是違法行為，仍屬于道德調(diào)整的范疇。

　　楊建輝：《條例》堅持教育與懲罰相結合，《條例》第三十七條第二款創(chuàng)設了社會服務制度，規(guī)定“違法行為輕微，違法行為人自愿書面申請參加有關行政管理部門安排的與文明行為促進工作相關的社會服務，經(jīng)相關行政管理部門認定，可以從輕、減輕或者不予處罰?！痹撘?guī)定通過讓違法行為人從事有益于文明行為促進工作的相關公益勞動，彌補因其違法行為帶來的損害，從思想上促使其糾正違法行為。

　　楊建明：目前，深圳、寧波、武漢、太原等地的文明行為立法多規(guī)定了該項制度。對于該制度的必要性基本能夠達成共識，但也有一種意見認為，其突破了《行政處罰法》第二十七條的規(guī)定，存在合法性風險。另一種意見認為，目前條文表述屬于對《行政處罰法》第二十七條從輕、減輕、不予處罰情形的具體細化，為行政機關行使、制定自由裁量權提供了指引。因此，結合多方意見后，《條例》在草案中保留了社會服務制度，以便省、市人大常委會在審議中進一步討論，爭取在《條例》中確立該項制度。這也是長沙的立法創(chuàng)新舉措。